Noviembre 26, 2020
El documento señala que la responsabilidad de solucionar los problemas asociados a una menor productividad en el sector, recae tanto en el Estado como los privados.
La Comisión Nacional de Productividad (CNP) presentó los hallazgos y recomendaciones finales del estudio “Productividad en el sector de la construcción” que le mandató el Gobierno en 2019 para que determinara y analizara los principales frenos a la productividad del sector, y propusiera una hoja de ruta con medidas orientadas a superar los obstáculos visualizados.
Rodrigo Krell, secretario ejecutivo de la entidad, explicó que la investigación analizó el estado y evolución de la productividad en el sector de la construcción, identificando las principales barreras que inhiben una mayor eficiencia en el desarrollo de obras de infraestructura pública y edificación privada, presentando una hoja de ruta que prioriza las propuestas que buscan resolver dichas barreras, según su impacto y complejidad de implementación.
Destacó además que el estudio contó con la contribución de varias organizaciones. En particular, Matrix Consulting, que recopiló y sistematizó los datos a nivel de las obras de empresas chilenas y extranjeras, tanto residenciales como de infraestructura. La metodología de trabajo se sustenta en más de 400 entrevistas y talleres realizados entre octubre de 2019 y agosto de 2020, con actores públicos y privados, nacionales y extranjeros; la revisión y análisis de todas las bases de datos públicos relacionadas al desarrollo de obras de construcción1; y, a través de Matrix, información de 100 obras en Chile y 40 en el extranjero para la construcción de un benchmark de productividad nacional e internacional, respectivamente.
Hallazgos
El documento señala que la responsabilidad de solucionar los problemas asociados a una menor productividad en el sector, recae tanto en el Estado como los privados.
Respecto al contexto en el que se desarrolló el estudio, destacó el bajo nivel de disponibilidad y sistematización de la información sobre proyectos públicos, por lo que la falta de información estructurada y fácilmente disponible se plantea como un primer hallazgo relevante.
Explicó que las grandes obras de infraestructura pública tardan, en promedio, más de 3 períodos presidenciales en materializarse. En parte, esto se debe a que los proyectos ven fragmentado su desarrollo, ya que faltan criterios explícitos de decisión en casos tan relevantes como la definición de la modalidad de contrato de una obra.
El estudio, detalló, “hace un fuerte énfasis en los beneficios de la integración temprana para mejorar la productividad en las obras. Advierte que la importancia relativa otorgada a las etapas preinversionales y diseño es muy menor en Chile, por cuanto representan entre el 2 y 3% del costo total del proyecto, muy por debajo de prácticas internacionales caso internacional (hasta 10%). Y esto es más relevante si consideramos que la etapa previa de ejecución tiene una injerencia importante en las obras, puesto que alteraciones en ella dan cuenta de hasta el 22% del presupuesto de un proyecto, y del 35% de las modificaciones de MOP en un año. Estas falencias se traducen en brechas de hasta 40pp en sobrecostos respecto de países referentes, y retrasos que resultan en hasta 30pp de extensiones de plazos”.
Por otra parte, señaló que “la ausencia de un mecanismo especializado de resolución de conflictos en el desarrollo de obras públicas por la vía tradicional, deriva en extensos y costosos procesos judiciales frente a problemas entre las partes. Esto desincentivan la participación en este tipo de obras (por cuanto 7 de cada 10 causas son ganadas por el Estado), y encarecen los contratos”.
Mejorar el marco regulatorio permitiría un desarrollo de obras de construcción más eficiente y con mayor certeza. Existen importantes problemas en la regulación de la tramitación de autorizaciones y procedimientos relevantes en la construcción.
Para mejorar la capacidad de gestión del Estado respecto de las obras de infraestructura pública, resulta esencial reducir ineficiencias en la tramitación de las modificaciones de contratos. Otro aspecto que podría mejorar la gestión es realizar cambios a las funciones del inspector fiscal y los criterios de evaluación para asesorías a la inspección fiscal”, puntualizó.
Se plantea también que la organización del trabajo en las obras enfrenta trabas regulatorias que impiden un uso eficiente de los turnos. El estudio identifica que existen restricciones horarias adicionales en la forma de ordenanzas municipales (para al menos 25 comunas). Corregir tales aspectos en un contexto en donde, a nivel internacional, países como Australia, Canadá y Reino Unido han extendido los horarios en torno a la reactivación económica, es clave.
En cuanto a los trabajadores del sector, Krell destacó que el estudio señala que pueden incrementar mucho su nivel de competencias laborales. Alrededor del 65% de las empresas de la industria señala dificultades para llenar sus vacantes, con la falta de competencias y certificación en los postulantes como causa principal. Sobre el 60% de los trabajadores se encuentran en el nivel básico respecto de competencias lectoras y/o numéricas.
Respecto de adopción tecnológica, la CNP indica que la metodología BIM podría permitir ganancias en productividad, surgiendo como una respuesta a problemas de coordinación, calidad, sobrecostos y excesos de tiempos. La adopción masiva de BIM podría adelantar atenciones valorizadas en cerca de US$ 260 millones, esto de acuerdo con la licitación proyectada de al menos 25 hospitales desde la actualidad hasta 2022.
Por otra parte, se idéntico la inexistencia de un trade-off entre sostenibilidad y productividad, por el contrario, el estudio encuentra que empresas que incorporan formas de operar sostenibles son, en promedio, más eficientes que aquellas que no. Según el benchmark nacional, las obras que generaron un volumen de escombros bajo el promedio fueron un 8% más productivas que sus pares. Y también existen en ellas una menor tasa de accidentes por cada 100 trabajadores (3,7 vs 5,5), presumiblemente por un mayor orden y una gestión más limpia en sitio, lo que reduce los riesgos para los trabajadores. Adicionalmente, viviendas de una mayor eficiencia energética, que han sido construidas con material que busca reducir las emisiones en la etapa de uso, se muestra como más costo-eficiente en comparación a la construcción actual.
Recomendaciones
La investigación presenta una hoja de ruta que considera la factibilidad y la prioridad de implementar las medidas identificadas –acciones críticas a corto y mediano plazo, y otras estratégicas con mayor horizonte- y su impacto esperado. En total, el estudio contempla 73 recomendaciones, las que se clasifican respecto del tipo de obra que afecta, vía de implementación y la institución a cargo de implementarla.
De esta manera hay 5 recomendaciones para mejorar la construcción de obras de edificación privada, 25 de obras infraestructura pública y 43 que buscan hacer frente a los obstáculos detectados en ambos subsectores de la construcción. En cuanto a la vía de implementación, 55 se pueden aplicar por la vía administrativa y 18 requieren cambios legales. El Ministerio de Obras Públicas es el gran llamado a llevar adelante las propuestas, las que sugieren 21 otros organismos para implementarlas.
Finalmente el estudio advierte que el complejo escenario que surge a partir de la irrupción del COVID-19, genera la oportunidad de analizar nuevas y mejores formas de construir en donde, por ejemplo, destacan las innovaciones tecnológicas, esquemas particulares de trabajo y medidas de sustentabilidad. En efecto, a nivel internacional 2/3 de los incumbentes del sector construcción cree que la pandemia catalizará los cambios hacia nuevos modos de construcción.